環(huán)境保護部函關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見

 

環(huán)政法函［2018］31號

 

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團環(huán)境保護局，計劃單列市、省會城市環(huán)境保護局：

新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法施行以來，關于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照環(huán)境影響評價法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設（以下簡稱“未批先建”）違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評價手續(xù)等方面，實踐中存在不同爭議。經(jīng)研究，現(xiàn)就有關法律法規(guī)的適用問題提出以下意見。

 

一、關于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用

（一）相關法律規(guī)定

2002年公布的原環(huán)境影響評價法（自2003年9月1日起施行）第三十一條款、第二款分別規(guī)定：

“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

“建設項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分?！?span>

2014年修訂的新環(huán)境保護法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規(guī)定：“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”

2016年修正的新環(huán)境影響評價法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規(guī)定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分?！?span>

通過以上法律修訂，新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法取消了“限期補辦手續(xù)”的要求。

（二）法律適用

關于“未批先建”違法行為的行政處罰，我部2016年1月8日作出的《關于<環(huán)境保護法>（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函》（環(huán)政法函［2016］6號）己對“項目的法律新法實施前己經(jīng)擅自開工建設的適用”作出相關解釋，現(xiàn)針對實踐中遇到的問題，進一步提出補充意見如下：

1．建設項目于2015年1月1日后開工建設，或者2015年1月1日之前己經(jīng)開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境保護法第六十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

2．建設項目于2016年9月1日后開工建設，或者2016年9月1日之前己經(jīng)開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

二、關于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限

（一）相關法律規(guī)定

行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！?span>

（二）追溯期限的起算時間

根據(jù)上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。

（三）違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的行政處罰

1．建設單位同時構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰

對建設項目“未批先建”并己建成投入生產(chǎn)或者使用，同時違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為應當如何處罰，全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出的《關于建設項目環(huán)境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復［2007］2號）規(guī)定：“關于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件卻己建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應當分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定作出相應處罰?！?span>

據(jù)此，建設單位同時構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。

2．對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響

建設項目違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為己超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

（四）其他違法行為的行政處罰

建設項目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關單位或者個人具有超過污染物排放標準排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行污染防治設施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構成獨立違法行為的，環(huán)保部門應當對相關違法行為依法予以處罰。

三、關于建設單位可否主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批

（一）新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法并未禁止建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。

對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環(huán)境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環(huán)境影響評價法（2002年）第三十一條相比，未規(guī)定“責令限期補辦手續(xù)”的內(nèi)容；2016年修正的新環(huán)境影響評價法第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評價法“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。不再將“限期補辦手續(xù)”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。

（二）建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權審批的環(huán)保部門應當受理。

因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門依據(jù)新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的，建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權審批的環(huán)保部門應當受理，并根據(jù)不同情形分別作出相應處理：

1．對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準決定。

2．對不符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀。

建設單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。

我部之前印發(fā)的相關解釋與本意見不一致的，以本意見為準。原國家環(huán)境保護總局《關于如何認定建設單位違法行為連續(xù)性問題的復函》（環(huán)發(fā)〔1999〕23號）和《關于<環(huán)境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》（環(huán)函〔2004〕 470號）同時廢止。